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    杜絕立法放水 突破備案審查工作瓶頸尚需協同推進

    2021-05-25 08:31:00
    來源:法治日報
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      杜絕立法放水防止立法抵觸避免立法滯后減少立法重復

      突破備案審查工作瓶頸尚需協同推進

      本報記者  朱寧寧

      備案審查是憲法法律賦予人大及其常委會的重要監督職權。作為一項監督憲法實施的重要制度,備案審查也被稱作法治的拱頂柱和壓艙石。

      黨的十八大以來,各級人大及其常委會適應新形勢新任務新要求,以前所未有的廣度、力度和深度推進備案審查工作,備案的范圍不斷拓展,機制體制逐步建立健全,糾錯力度明顯加大,備案審查作為憲法性制度已被全面激活。但與此同時也必須看到,備案審查工作目前距離黨中央的要求、全面依法治國的需要、人民群眾的期待還有差距,還存在一些制約備案審查工作深入開展、影響備案審查制度作用發揮的問題。有的甚至已經成為瓶頸,亟待突破。

      5月10日至14日,全國人大常委會法工委在上海舉辦2021年第一期地方立法培訓班。如何做好新時代備案審查工作,尤其是如何提高地方人大備案審查能力水平,成為培訓班交流的重點。

      “從全國范圍看,備案審查工作整體成效亟待增強,需要協同推進國家、省、市、縣等各級人大備案審查工作!比珖舜蟪N瘯üのㄒ巶浒笇彶槭抑魅瘟胡椫赋,就當前地方人大備案審查工作而言,省級要提升、市級要探索、縣級要破題。

      不允許規范性文件游離監督之外

      我國幅員遼闊,有規范性文件制定權的主體很多,每年制發的各種規范性文件數量十分巨大。這些用于制定規則的文件,有的直接設定權利義務,有的雖然不直接設定權利義務卻也會對百姓的權利義務帶來各種影響。因此,對于這些文件的監督不能缺位。如何不讓任何一個規范性文件游離于監督范圍之外,無疑是個大問題。

      然而,目前來看,地方備案審查工作在“有件必備”方面還面臨一些困惑。

      “實際工作中,備案的范圍我們有時候還把握不準,尤其是跟政府會有理解不一致的地方!苯魇→椞妒腥舜蟪N瘯䝼浒笇彶楣の敝魅稳羁朔艺f出了目前面臨的困惑。比如,對于一些政府出臺的工作方案、實施意見等,政府部門認為不需要報備。而從人大角度看,只要涉及權利義務、法規適用的規范性文件都需要報備。再如,由人大作出的決議、決定,目前有的地方不需要報備,有的地方需要報備,全國各地做法不一樣。

      據了解,2019年12月16日,十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》,其中第五十五條規定,地方各級人大常委會參照本辦法對依法接受本級人大常委會監督的地方政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院等國家機關制定的有關規范性文件進行備案審查。

      “根據這一規定,凡屬于人大監督對象制定的公開發布、反復適用的文件,都應向人大常委會報備,不允許規范性文件游離于監督范圍之外!绷胡椫赋,地方人大常委會要盡快落實這一規定,實現監督全覆蓋。同時,進一步規范報備行為,對制定機關遲報、漏報、報備材料不全、報備不規范等行為及時予以提醒,督促改正。

      地方人大審查能力有待進一步提升

      “過去,對于地方人大來說,備案審查工作不是大事,兼顧一下即可,F在,對地方備案審查工作的要求越來越高、任務越來越重、涉及的范圍也越來越廣!痹谛〗M交流會上發言時,內蒙古自治區包頭市人大常委會副主任劉琨圍繞備案審查工作提出了多個工作實踐中遇到的棘手問題。

      實際上,備案審查工作有個特點,層級越低的文件,審查起來難度越大,對老百姓的利益影響越直接,老百姓意見也越大。因此,越是到基層人大,對其審查能力的要求反而越高。

      但從本次培訓班小組交流情況來看,目前地方各級人大的審查能力仍相對較弱!暗胤饺舜髠浒笇彶楣ぷ鞯慕M織保障和制度建設仍需加強。備案審查工作本身的政治性、專業性、技術性很強,知識涉及面很寬。相關工作人員必須熟悉相關的法律法規,具備開闊的眼界才能提出符合實際的審查意見!备拭C省蘭州市人大常委會法工委備案審查室副主任王芳指出,目前實際工作中,相關工作人員在知識、專業、精力等方面還有所欠缺,有時候會心有余而力不足。

      目前,市級人大備案審查工作機構普遍只有1名工作人員,一般還需要同時承擔立法任務,很難在備案審查工作上投入太多精力,縣級人大目前大多只有兼職人員!皬目傮w上看,承擔備案審查工作的人員在政策水平和專業能力上與做好備案審查工作的要求還有不小差距!绷胡椪f。

      加強改進工作舉措提升審查能力

      審查能力不足造成的一個直接后果就是審查流于形式,用形式審查代替實質審查,出現備而不審的現象。顯然,如何在現有條件下提升審查能力,使之能與日益增長的備案審查工作相匹配,是各級地方人大常委會都要面對的一個問題。

      “從長遠來看,地方人大備案審查面臨的最大問題是在人員力量不足的情況下如何做好審查工作!苯K省常州市人大常委會法工委備案審查處處長喬璐認為,解決這一問題首先要從源頭上提高規范性文件的制定水平,方能減少提出審查建議的數量!耙粋有歧義或者不規范的規范性文件出臺后,就會有很多人提出類似的建議,重復處理會增加不必要的成本”。據喬璐介紹,常州市人大常委會針對備案、審查、糾錯三個環節的不同特點設計了備案情況核查通報制度和審查結果反饋機制兩個制度,漏報現象基本不存在,實現了審查人員全覆蓋、被審查規范性文件全覆蓋,取得了比較好的效果。

      王芳建議,以備案審查信息平臺為依托進行在線學習交流,同時通過開展講座或聯合審查、案例交流等多種形式提高工作能力和水平,培養一批復合型人才,為備案審查工作提供智力支持。此外,在目前普遍人力不足的情況下,建立備案審查銜接聯動機制,加強與各相關部門的溝通聯系,聘請專家學者等組建專家咨詢庫,實現資源共享。

      “民法典的頒布實施、行政處罰法的修改,對備案審查工作提出更高的要求。我們現在明顯感覺到還缺少比較順手的‘武器’!鄙綎|省德州市人大常委會法工委備案審查科副科長李鑫建議,建立備案審查簡報制度,增強指導性,便于各地方及時了解新問題新情況,能夠借鑒好的經驗做法,推動備案審查工作向縱深發展。

    [責任編輯:楊永青]
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